ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Большинство из ландшафтных, инфраструктурных и демографических характеристик пограничья благоприятствуют интенсивному трансграничному взаимодействию: основная часть границы проходит по равнинной степной (лесостепной, полупустынной) местности, при этом степень концентрации населения и производственной инфраструктуры на приграничных территориях достаточно велика. Однако количество постоянно действующих трансграничных коммуникационных путей, которые пересекают границу, не на всех участках отвечает потребностям сообщения между РФ и РК; что, с одной стороны, тормозит развитие приграничного сотрудничества, с другой — наряду с другими факторами провоцирует нелегальную трансграничную активность. Принимая во внимание эти параметры, российско- казахстанская граница потенциально является ключевым регулятором евро-азиатских потоков, будучи способной выполнять в этом отношении и барьерную, и контактную функцию.

Российско-казахстанская граница представляет собой сложный и многомерный феномен, по многим параметрам не вписывающийся в рамки универсальных концептуальных объяснений. Различные подходы к концептуальному объяснению данного феномена («граница как рубеж между культурами/идентичнос- тями», «граница как ось переходной зоны», «граница как разделитель разных экономических потенциалов» «граница как социальный конструкт», «граница как итог эволюции фронтира между «освоенной» и «неосвоенной» зонами» и т.п.) с разной степе- нью адекватности отражают различные стороны проблемы. Однако этническая чересполосица, довольно специфическая история формирования, сложность современных процессов трансграничного взаимодействия затрудняют создание универсальной концепции, позволившей бы выработать комплексное понимание феномена.

Современная граница между Россией и Казахстаном образовалась в результате сложного переплетения социальных, экономических и политических процессов, большинство из которых направлялось централизованно, сверху. В XVIII в., после того, как российские поселенцы и казахские племена вступили в разноплановые (как мирные, так и военные) отношения друг с другом, рубеж соприкосновения между ними обозначился интенсивно строившимися укрепленными линиями, призванными обеспечить колонизацию залинейных территорий Российской империей и защитить их от набегов со стороны Степи.

Лишь с 1820-х гг. Россия приступила к выстраиванию административно-территориальной системы на землях своих казахских подданных. При этом границы округов, а затем областей (Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской) не совпадали с прежними укрепленными рубежами, оставляя в новообразованных административных единицах ряд прилинейных городов (в частности, Уральск, Оренбург, Орск, Акмолинск, Петропавловск, Семипалатинск, Усть-Каменогорск), которым отводилась роль центров управления и экономического развития.

После Октябрьской революции 1917 г. на передний план вышел этнонациональный фактор, включающий требования о формировании казахской автономии на территории Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областей. Во многом из соображений политической конъюнктуры эту идею поддержали большевики, которые расширили территорию созданной в 1920 г. Киргизской АССР, стремясь заручиться поддержкой «национальных окраин» и при этом ослабить враждебно настроенное казачество. Немалое значение имел и фактор экономический, учитывая, что полноценное развитие сформированной республики без промышленной и социальной инфраструктуры прилинейных территорий было бы серьезно затруднено. Поэтому в ходе размежевания большинство спорных вопросов решалось в пользу КАССР, а столицей автономии почти шесть лет являлся временно переданный ей Оренбург — бывший оплот имперской политики в отношении казахской степи. Дальнейшие уточнения границы между РСФСР и Советским Казахстаном, как правило, были вызваны хозяйственными соображениями; при этом до распада СССР казались неактуальными спорные проблемы, связанные с двойным учетом земельными комитетами соседних республик некоторых приграничных участков, изменением русл рек, статусом арендованных территорий, использованием хозяйствующими субъектами объектов и участков по другую сторону соседней границы.

В постсоветский период основой для разграничения стал административно-территориальный рубеж между РСФСР и КазССР. Долгое время граница продолжала восприниматься в массовом сознании как «неполноценная», но с конца 1990-х гг. началось развертывание системы пограничной охраны. Завершение переговоров и подписание в январе 2005 г. российско-казахстанского Договора о делимитации открывает путь к демаркации, в результате чего граница обретет все атрибуты. характерные для «классических» межгосударственных рубежей.

Пограничная политика России и Казахстана на участке между ними определяется взаимосвязанными и вместе с тем противоречивыми интересами обеспечения пограничной безопасности и развития трансграничного сотрудничества. При этом многие проблемы российско-казахстанской границы обусловлены ситуацией не только в приграничной зоне, но и в более широких территориальных рамках сопредельных стран, регионов, глобальной системы современных международных отношений. В рассматриваемом случае особое значение имеют пограничные процессы на пространстве бывшего СССР, политика РФ в центрально-азиатском регионе, проблемы формирования пограничной политики России и Казахстана. Распад СССР привел к изменению функций его бывших внешних и внутренних границ: если барьерность некоторых из первых ослабилась до критического уровня (чем не преминули воспользоваться международные преступные группировки), то бывшие административные рубежи становятся все более серьезным препятствием для нормального трансграничного сообщения. Ситуация на постсоветском пространстве во многом определяется краткосрочной политической конъюнктурой, которая благо- приятствует, по большей части, центробежным тенденциям, что подразумевает барьеризацию национальных границ. В том же направлении подталкивают воздействие и характер «новых вызовов»: безопасность (включая пограничную) становится все более важным приоритетом для стран СНГ, соответствующие аспекты занимают ключевое место в структуре внешнеполитических интересов РФ по отношению к центрально-азиатскому региону. О взаимосвязанности проблем безопасности различных границ, в том числе и весьма удаленных друг от друга, свидетельствует пример таджикско-афганского рубежа, уход с которого может побудить Россию построить новую «линию безопасности», причем именно на российско-казахстанской границе.

Россия и Казахстан стремятся найти адекватный ответ на новые вызовы, а также оптимальный баланс между интересами безопасности и приграничного сотрудничества, между различными требованиями, которые предъявляет ситуация на разных участках огромных по протяженности границ двух стран. Российско-казахстанская граница занимает разное место в иерархии приоритетов пограничной политики РФ и РК, что обусловлено различной остротой стоящих перед странами проблем пограничной безопасности. Располагая гораздо большими материальными ресурсами, РФ ведет долгий поиск оптимального варианта такой политики, тогда как Казахстан с его значительно меньшими финансовыми и кадровыми возможностями стоит перед необходимостью быстрого и кардинального реформирования пограничных структур с целью обеспечения хотя бы отчасти эффективного уровня контроля над своими рубежами. Проблемы безопасности российско-казахстанской границы во многом порождены комплексом условий переходного периода. Такой переход заключается не только в эволюции внутригосударственного пространства с формальными административными границами к разделению политического, экономического, социального и культурного пространств двух независимых стран. Свою роль играют последствия смены эпохи в международных отношениях с переходом от биполярной системы с главной ролью традиционных вызовов безопасности и жесткими идеологическими границами («железным занавесом») к новому этапу с выходом на первый план нетрадиционных проблем и повышением роли негосударственных акторов, в том числе и «теневых». При этом нетрадиционные вызовы пограничной и трансграничной безопасности нередко воспринимаются сквозь призму традиционных подходов в духе политического реализма, что выражается как в определении источников опасности (поиск злого умысла со стороны враждебных государств или неких тайных сил) и методов («мобилизационных образов») борьбы («война» против таких имперсональных абстракций или собирательных образов, как наркотрафик (наркомафия), международный терроризм, контрабандисты; «полное закрытие» границы, пресечение миграции представителей определенных стран (этнических групп) и т.п.), подчеркнутой государствоцентричности стратегий обеспечения такой безопасности. Однако подобное восприятие далеко не всегда адекватно масштабам или характеру вызовов: расходы на создание «жесткой системы» пограничной безопасности могут оказаться несопоставимыми потенциальному ущербу или ее эффективности; к тому же действие такой системы способно привести к серьезным политическим, экономическим и другим потерям в отношениях с сопредельной страной или другими государствами.

Режим безопасности российско-казахстанской границы определяется, в первую очередь, стремлением РФ пресечь направленные на ее территорию нелегальные трансграничные потоки, с другой — интересами Казахстана по упрочению своего государственного суверенитета. Ввиду огромной протяженности границы, ограниченности ресурсов у сопредельных сторон на ее охрану и существующей у обеих сторон серьезной заинтересованности в развитии трансграничного сотрудничества, пограничная безопасность на данном участке вряд ли может быть эффективно обеспечена применявшимися в советский период традиционными мерами на односторонней основе.

Уровень последней во многом зависит и от развития ситуации в приграничных регионах и районах. Социальные процессы в российско-казахстанском пограничье в таком контексте играют неоднозначную роль. Гораздо более высокий, чем в казахстанском случае, уровень урбанизированности прилегающих к границе субъектов РФ и сравнительно низкая доля населения приграничных районов в общерегиональном обусловливают во многом периферийное положение данных районов и, соответственно, относительно слабый интерес региональных властей к локальным проблемам. Барьеризации границы объективно способствует осложнение этносоциальной ситуации, происходящее в условиях сочетания таких факторов, как социально-экономические трудности, интенсификация процессов этнической миграции (и «европейской русскоязычной», и казахской), этнокультурное и религиозное возрождение. В этом контексте имеется тенденция к обособлению представляющих сопредельные территории этнических общностей при росте алармистских настроений в отношении другой стороны. В некоторых случаях такие настроения находят выражение в поддержке мероприятий по ужесточению пограничного режима. Пока относительно невысокий ирредентистский потенциал российско-казахстанского приграничья в неблагоприятных социально-экономических или политических условиях может стать угрозой территориальной целостности для обеих сторон. Но более серьезной проблемой представляется низкий уровень жизни населения приграничных районов, что во многих случаях обеспечивает массовую поддержку нелегальной трансграничной активности. Ужесточение пограничного режима серьезно ущемляет интересы рядовых граждан (особенно жителей приграничных районов) и предпринимателей, нанося большой ущерб интересам мелкого и среднего бизнеса, развитие связей которого с сопре- дельной территорией в нынешних условиях потенциально является едва ли не единственной альтернативой «теневой трансграничной экономике», в которую вовлечена значительная часть населения прилегающих к границе территорий. К сожалению, интересы личности и общества в связи с пересечением границы часто ставятся на второй план по сравнению с интересами безопасности государства, что нередко влечет за собой пренебрежение потребностями рядовых граждан и объясняет в целом вялотекущий характер борьбы с происходящими на границе административными злоупотреблениями.

Но и противоположный «жесткой линии» путь, предполагающий либерализацию режима границы, оставляет ряд серьезных вопросов. Проблемы борьбы с наркоторговлей, рядом других видов контрабанды и нелегальной миграцией в любом случае потребуют принципиального решения, включая создание эффективного барьера на пути таких потоков. Это возможно при условии расширения и повышения эффективности кооперации между силовыми структурами РФ и РК и, теоретически, при создании «общего пространства безопасности», подразумевающего совместное укрепление южных границ Казахстана. Однако такой путь подразумевает более высокий уровень межгосударственного сотрудничества, нежели тот, который достигнут в настоящее время; в противном случае «общее пространство безопасности» и совместный контроль над «внешними» границами могут быть легко принесены в жертву политической конъюнктуре. Следует также учитывать, что проблемы трансграничного сотрудничества и возникающих на его пути препятствий тесно связаны с характером не только пограничного режима, но также политических и экономических режимов сопредельных стран, и потому эффективное решение данных проблем лишь посредством организационных и технических мер в нынешних условиях представляется маловероятным.

В любом случае, механизмы решения вопросов безопасности российско-казахстанской границы должны быть адекватны современной ситуации, основываясь на рациональном распределении функций между силовыми и другими структурами (в том числе и сопредельных стран), учете интересов населения и экономических субъектов приграничных территорий. Эффективная работа таких механизмов предполагает реальную заинтересованность обеих сторон в развитии трансграничного сотрудничества. Российско-казахстанское пограничье имеет богатый ресурсный, производственный и гуманитарный потенциал, рациональное использование которого способно дать серьезный импульс развитию двусторонних отношений между РФ и РК, а в ряде случаев и многосторонних (включая трансконтинентальные) связей. Для многих приграничных регионов и почти всех примыкающих к границе районов трансграничное сотрудничество объективно является одной из немногих возможностей преодоления периферийного положения внутри своей страны, повышения уровня жизни и удовлетворения культурных потребностей населения.

Одним из важных условий эффективности приграничного сотрудничества является оптимальное использование разницы потенциалов сопредельных сторон, создание системы, «полюса» которой окажутся взаимодополняемыми. При примерном равенстве уровней жизни населения соседних территорий, стороны обладают совместимым производственным потенциалом (в областях добычи и переработки сырья, машиностроительного комплекса) , а разница цен на многие товары создает возможности для развития интенсивной приграничной торговли. Экономика казахстанских областей в среднем более либеральна по сравнению с их российскими партнерами, которые чаще всего оказываются явными донорами во внедрении различного рода опыта и оказании разнообразных услуг.

Однако практика сотрудничества в зоне российско-казахстанской демонстрирует сложность создания эффективно и постоянно действующих и принципиально новых механизмов взаимодействия. Даже кооперация крупных производственных предприятий подвержена сильным колебаниям экономической, а иногда и политической конъюнктуры; во внешнеторговой сфере сторонам чаще всего не удается выйти на более высокий уровень, чем налаживание информационного взаимообмена и создание на сопредельной территории постоянно действующих торговых представительств. В гуманитарной сфере характер сотрудничества чаще всего определяется скромными финансовыми возможностями и, во многом в связи с этим, краткосрочными планами региональных властей. Региональной кооперации препятствует большое количество барьеров, включая таможенный (при этом таможенный режим Казахстана существенно либеральнее российского), налоговый, лицензионный, бюрократический, финансовый (отсутствие четко работающей системы взаиморасчетов с использованием национальных валют) , в некоторых случаях — криминальный и другие . Эти барьеры часто оказываются для мелкого и среднего бизнеса непреодолимыми, на локальном уровне практически выталкивая в теневую сферу значительную часть трансграничной экономики. Во многих областях российская и казахстанская продукция, обладая сопоставимыми характеристиками, конкурируют друг с другом, что провоцирует стороны на принятие мер, не способствующих развитию приграничного сотрудничества. Как в экономической, так и в гуманитарной сфере одна из наиболее серьезных проблем заключается в банальном отсутствии достаточных средств, принримая во внимание довольно скромные инвестиционные возможности сторон.

Очень многие из перечисленных проблем невозможно решить на региональном уровне, так как они вытекают из государственной политики, выстраивающей (исходя из внутренней ситуации и конъюнктуры в международных отношениях) универсальную систему регулирования режима всех границ. Следует учитывать, что ситуация на границе российско-казахстанской во многих случаях пока не является определяющим фактором при формировании и корректировке параметров такой системы. Принимая во внимание жесткую иерархичность казахстанской структуры административно-территориального управления, набирающий силу процесс централизации аналогичной системы в РФ, а также неустойчивость экономической и политической конъюнктуры и другие вышеупомянутые трудности, создание эффективно работающих межрегиональных образований по образцу регионостроительства в ЕС представляется маловероятным.

По всей видимости потребуется эволюционное вызревание механизмов действенной кооперации, на что может уйти не одно десятилетие. В то же время важное стратегическое значение границы и один из самых высоких на всем постсоветском пространстве потенциалов приграничной зоны с высокой степенью вероятности останутся серьезнейшими стимулами для развития и со- вершенствования форм такой кооперации не только в кратко- и среднесрочной, но и в долгосрочной перспективе.

Чрезвычайная стратегическая важность российско-казахстанской границы определяет ее ключевую роль в системе безопасности и трансграничного взаимодействия, включающей не только РФ и РК, но также постсоветское пространство, а в некоторых отношениях и значительную часть всего евразийского континента. В нынешних условиях ни Россия, ни Казахстан не в состоянии решить наиболее серьезные трансграничные проблемы односторонними усилиями. Это создает потребность в интенсификации разнопланового взаимодействия в сферах пограничной безопасности и приграничной кооперации как на двухсторонней, так и на многосторонней основе с привлечением к сотрудничеству заинтересованных третьих стран и международных организаций.